5.1.3 Subjekty správního řízení
JUDr. Andrea Fáberová, Prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.
Správní orgány
Pod pojem správní orgány zahrnuje § 1 odst. 1 SŘ orgány moci výkonné (např. ministerstva a jiné správní úřady – například stavební, finanční, úřady práce apod.), orgány územních samosprávných celků (např. obecní či krajská rada zastupitelstva) a jiné orgány (např. Nejvyšší kontrolní úřad), právnické a fyzické osoby (např. veřejné stráže, jako je stráž ochrany přírody, myslivecká stráž a další), pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Pojem správní orgán je širší než pojem správní úřad (správním úřadem jsou podle čl. 79 odst. 1 Ústavy pouze orgány moci výkonné, tedy orgány státu, jimž je svěřen výkon státní správy). Správní orgán, který řízení vede, musí být vždy věcně a místně příslušný.
Věcná příslušnost
Věcná příslušnost (působnost) musí být stanovena buď přímo zákonem, nebo na základě něho (§ 10). Příkladem stanovení věcné příslušnosti správních orgánů "na základě zákona", tj. podzákonným aktem, mohou být statuty územně členěných statutárních měst a hlavního města Prahy, tedy obecně závazné vyhlášky, jejichž prostřednictvím dochází k přenosu samostatné i přenesené působnosti z orgánů statutárního města (hlavního města Prahy) na orgány městských obvodů nebo městských částí.
S obecným ustanovením § 10 SŘ souvisí zvláštní ustanovení o správních orgánech zakotvené v § 130 SŘ. Toto ustanovení upravuje tzv. funkční příslušnost územního samosprávného celku a má vyřešit případy, kdy je zákonem svěřeno územním samosprávným celkům rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, avšak zákon neříká, který konkrétní orgán územního samosprávného celku je k vedení řízení příslušný (§ 130 odst. 1). Obdobně je funkční příslušnost upravena pro jiné veřejnoprávní korporace a jiné právnické osoby, stanoví-li zákon, že řízení provádí tyto subjekty (§ 130 odst. 2 a 3). Funkční příslušnost nicméně neznamená pouze určení orgánu příslušného k vedení řízení, popř. provádění jiných úkonů v rámci veřejné správy, ale také určení toho orgánu, který rozhoduje v prvním stupni a toho, který rozhoduje o opravných prostředcích – řádných i mimořádných. Funkční příslušnost je součástí věcné příslušnosti. Věcná příslušnost v sobě obsahuje i prvek instanční příslušnosti, pokud přicházejí v úvahu opravné prostředky umožňujícím jednat a rozhodovat vícestupňově. Základem vymezení věcné příslušnosti vždy zůstává určení konkrétního správního orgánu, jenž se má věcí zabývat v prvém stupni.
Otázku změn příslušnosti, tzv. atrakci a delegaci, upravuje § 131 SŘ. Odstavec 1 upravuje tzv. atrakci jako změnu věcné (funkční) příslušnosti spočívající v tom, že správní řízení, včetně rozhodování ve věci, převezme (atrahuje) nadřízený správní orgán a rozhodne jako orgán 1. stupně. Důvody, pro které může k převzetí dojít, jsou v ustanovení upraveny taxativně. Provedení atrakce je na vůli nadřízeného orgánu.
Změnu místní příslušnosti – delegaci – upravuje § 131 odst. 2 SŘ. Jedná se o přesun působnosti projednat a rozhodnout konkrétní věc na jiný věcně příslušný správní orgán téhož stupně, a to na základě pověření nadřízeného orgánu. Delegaci je možno provést pouze mezi orgány v rámci správního obvodu nadřízeného správního orgánu.
K atrakci i delegaci může dojít na požádání účastníka (jedná se o podnět podle § 37 SŘ) nebo na podnět správního orgánu, který by mohl být projednáváním a rozhodnutím věci pověřen. Delegaci nelze (na rozdíl od atrakce!) provést z vlastní iniciativy nadřízeného správního orgánu. Pro atrakci i delegaci je vyžadována forma usnesení. Atrakce i delegace jsou podle § 131 odst. 3 SŘ vyloučeny u správních řízení, k nimž je příslušný orgán územního samosprávného celku v samostatné působnosti.
Zvláštním důvodem pro delegaci řízení je situace, kdy příslušný správní orgán není z důvodu vyloučení všech úředních osob nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru, způsobilý věc projednat a rozhodnout (§ 131 odst. 4). V tomto případě nadřízený správní orgán pověří správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem nezpůsobilého správního orgánu. Je třeba zdůraznit, že každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Tato osoba však není vyloučena, pokud je pochybnost o její nepodjatosti vyvolána jejím služebním poměrem nebo pracovněprávním nebo jiným obdobným vztahem ke státu nebo k územnímu samosprávnému celku.
Další možnou, tedy nikoliv povinnou, změnu místní působnosti upravuje § 131 odst. 5 SŘ. Podle toho ustanovení je možná změna místní příslušnosti i v jiných případech (než jsou případy podle § 12 SŘ, tj. postoupení pro nepříslušnost), a to z důvodu vhodnosti. Vhodnost by měla být posuzována zejména z hlediska dotčených osob, resp. účastníků řízení. Takto široce pojatá možnost delegace příslušným správním orgánem (nikoliv nadřízeným správním orgánem!) je limitována podmínkou předchozího souhlasu správního orgánu, jemuž má být věc postoupena, a jedná-li se o řízení na žádost, je třeba také žádost nebo souhlas žadatele. Předchozího souhlasu není třeba v případech, kdy má žadatel v územním obvodu správního orgánu, jemuž má být věc postoupena, místo trvalého pobytu nebo sídlo, popřípadě se v tomto územním obvodu zdržuje. Pravidla pro oznamování některých změn příslušnosti upravuje § 131 odst. 7 SŘ.
Změní-li se v průběhu řízení okolnosti rozhodné pro určení místní příslušnosti nebo věcné příslušnosti co do stupně a nestanoví-li zákon jinak, dokončí řízení správní orgán původně příslušný; o tom informuje správní orgán, na který by jinak příslušnost přešla (§ 132 SŘ). Ustanovením se promítá do správního řízení zásada tzv. trvání (místní a věcné) příslušnosti určené na základě okolností, které existovaly na počátku řízení (blíže srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, čj. Komp 6/2009-35).
Ustanovení § 10 SŘ stanoví, že správní úřady jsou věcně příslušné jednat a rozhodovat jen ve věcech, které jim byly svěřeny zákonem nebo na základě něho. Mohou však nastat situace, kdy na základě zvláštních zákonů nelze věcnou příslušnost konkrétního správního orgánu určit. Zpravidla se bude jednat o případy, kdy zákon stanoví, že se v konkrétní věci povede správní řízení, neurčí však, který správní orgán má tato řízení vést. Pro řešení těchto případů upravuje správní řád postup v § 133.
Nelze-li tedy věcnou příslušnost při rozhodování v oblasti státní správy určit na základě zvláštního zákona, provede řízení v prvním stupni ústřední správní úřad, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží, popřípadě ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci nejbližší (§ 133 odst. 1).
V ustanovení § 133 odst. 2 a 3 se správní řád dále věnuje řešení tzv. pozitivních kompetenčních konfliktů, tedy situacím, kdy se několik správních orgánů naopak považuje za kompetentní k vedení správního řízení. Správní řád neupravuje pravidla pro řešení negativních kompetenčních konfliktů, tedy sporů, kdy se žádný správní orgán nepovažuje za příslušný k vedení správního řízení (v tomto ohledu srov. § 133 odst. 4).
Ustanovení o sporech o věcnou příslušnost se vztahuje pouze na kompetenční spory mezi správními orgány (§ 1 odst. 1 SŘ), nikoliv na spory o kompetence mezi vnitřními součástmi správních orgánů (např. mezi odbory obecního či krajského úřadu).
Závěrem je třeba k problematice řešení sporů o věcnou příslušnost uvést, že po dobu určování příslušnosti nebo trvání sporu podle § 133 odst. 2 až 4 neběží lhůty týkající se provádění úkonů v řízení (§ 133 odst. 6).
Místní příslušnost
Zatímco věcnou příslušnost stanoví správním orgánům vždy zvláštní zákony, místní příslušnost správních orgánů určuje zpravidla sám správní řád, a to podle několika podmínek.
Pro určení místní příslušnosti správního orgánu jsou rozhodující okolnosti v době zahájení řízení. Pokud se tyto okolnosti v průběhu řízení změní a nestanoví-li zákon jinak, dokončí řízení ten správní orgán, který byl k němu původně příslušný (tzv. zásada trvání příslušnosti, perpetuatio fori).
Místní příslušnost správního orgánu je podle § 11 SŘ určena:
